Этими вопросами в учреждении никто специально не занимается, и они решаются каждый раз по особому усмотрению заведующих отделами. Оргбюро, подходя к нему с точки зрения основных принципов работы, может внести существенное изменение в установившиеся порядки.
Оргбюро должно будет в качестве своей очередной работы выяснить, насколько рационально поставлено делопроизводство, какой путь проходит бумага по учреждению, не происходит ли слишком больших задержек с ней на каких-нибудь инстанциях, правильно ли хранятся бумаги и т. д. Оргбюро обязано проконтролировать, как организована связь учреждения с внешним миром. В этом случае ему придется выработать наиболее рациональные способы для приема и обслуживания посетителей, организации рассыльных и т. п.
10. Другие виды организации
В связи с тем или иным отношением между центральной руководящей ячейкой организации и ее составными частями организации могут разделяться на централизованные и децентрализованные. В первом случае руководящая ячейка берет на себя обязанность не только составлять план работы, но и руководить ею во всех мелочах, не оставляя подчиненным элементам организации почти никакой самостоятельной роли (мы разумеем резко выраженный централизм). Во втором случае подчиненные ячейки имеют известную долю самостоятельности в своей работе. При дальнейшем развитии децентрализации отдельные части организации могут превратиться почти в самостоятельные организации, лишь слабо связанные с центром. Таким образом образуются разные виды автономных организаций и федеративных объединений.
Царская Россия была примером централистской организации, в которой правящий центр совершенно подавлял местную инициативу. СССР представляет образец децентрализованной организации, хотя и имеющей сильную центральную власть.
Резолюция X съезда Российской Коммунистической партии дает следующую характеристику Советской федерации:
«Федерация советских республик, основанная на общности военного и хозяйственного дела, является той общей формой государственного союза, которая дает возможность: а) обеспечить целость и хозяйственное развитие как отдельных республик, так и федерации в целом; б) охватить все разнообразие быта, культуры и экономического состояния различных наций и народностей, стоящих на разных ступенях развития, и сообразно с этим применять тот или иной вид федерации; в) наладить мирное сожительство и братское сотрудничество наций и народностей, связавших так или иначе свою судьбу с судьбой федерации. Опыт России с применением различных видов федерации, с переходом от федерации, основанной на советской автономии (Киргизия, Башкирия, Татария, горцы, Дагестан), к федерации, основанной на договорных отношениях с независимыми советскими республиками (Украина, Азербайджан) и с допущением промежуточных ступеней между ними (Туркестан, Белоруссия), – целиком подтвердил всю целесообразность и гибкость федерации как общей формы государственного союза советских республик»[8].
Уже этот пример показывает, какой разнообразный характер может иметь как централизованная, так и децентрализованная организация.
Очень часто происходят споры относительно того, какая система организации лучше – централизованная или децентрализованная. Этот вопрос может быть разрешен исключительно применительно к каждому отдельному случаю. В некоторых случаях и в некоторые исторические моменты необходим строгий централизм, в других случаях централистскую организацию придется превратить в децентрализованную и через некоторое время, может быть, снова вернуться к централизму. Так, например, в военный период Советской республики организационные формы нашей партии неизбежно становились крайне централистскими, что выражалось в свертывании партийных органов, мобилизации партийных сил и милитаризации организаций. В связи с этим методы партийной работы носили также чисто централистский характер. Наступление мирной политики дало возможность ослабить централизацию и соответственно увеличить роль отдельных организаций и отдельных членов партии, снова восстановить методы широких обсуждений всех важнейших вопросов партии и т. д. (См. резолюцию 10-го съезда РКП по вопросу о партийном строительстве.)
Надо иметь в виду также, что и самые формы централизма могут быть чрезвычайно разнообразны. Централизм самодержавных монархий или буржуазных армий – это одно, демократический централизм нашей партии – совсем другое.
Централизм первого рода сосредоточивает всю власть и все руководство в руках лиц, совершенно не ответственных перед всей организацией в целом. Демократический централизм, напротив, основан на строгой ответственности руководителей перед всеми участниками организации. Демократический централизм заключается в том, что руководящий орган выбирается на демократических основаниях, но с момента выбора наступает централизм, т. е. подчинение непосредственно выборному центру, подчинение беспрекословное на всей территории…
Наше советское строительство дало очень удачный опыт соединения централизма и децентрализации. Был момент в развитии нашей работы, когда централизм угрожал превратиться в крайность. Тогда было много сторонников такой системы организации, при которой все главнейшие местные вопросы, в сущности, решались бы в центре. Если бы эта крайность была осуществлена, то мы получили бы такой тип организации (см. рис. 11).
Рис. 11. Крайняя централизация – организация столбиками (между отдельными элементами организации, работающими в том же городе, обнаруживается резкий разрыв)
При нем уездный ВСНХ был бы непосредственно подчинен не местному исполкому, а лишь губернскому отделу ВСНХ, а тот был бы в свою очередь подчинен опять-таки не губисполкому, а только ВСНХ в Москве. По такому же плану были бы организованы и другие отрасли работы. На долю местной власти в этом случае почти не оставалось бы никакой активной работы. Ей пришлось бы лишь пассивно выполнять задания центра. С другой стороны, при этих условиях происходил бы определенный разрыв между отдельными отраслями работы, т. е. в одном уезде или губернском центре один отдел, скажем, продовольственный, мог бы широко расшириться и хорошо работать, зато соседняя работа, например земельного отдела, была бы совершенно заброшена. Между отделами не могло бы быть правильных взаимоотношений и координаций. Местные условия, местные силы и местные особенности, конечно, не могли бы быть вполне правильно и точно учтены из центра. И, с другой стороны, местные силы и их инициатива не были бы полностью использованы.
Этой крайности советской власти удалось избежать путем своеобразной комбинации принципов централизма и децентрализации. VII Всероссийский съезд Советов прочно установил форму так называемого двойного подчинения, согласно которому отдельные отрасли работы одновременно руководятся и местной властью, и центром (см. рис. 12).
Рис. 12. Система двойного подчинения (отделы исполкомов одновременно подчинены и местной власти – исполкому, и центральной власти – народному комиссариату)
Рассмотренные в предыдущих параграфах типы организаций на практике встречаются обычно в более осложненном виде. Надо также принять во внимание, что различного рода организации, созданные для совершенно разных целей, в жизни сцепляются друг с другом, покрывают одна другую, организационно связываются друг с